Rozstrzygnięcie o niekonstytucyjności przepisów „Apteka dla Aptekarza 2.0” - dylematy prawne

Wprowadzenie

Przypomnijmy, że zmiana ustawy prawo farmaceutyczne określana jako „Apteka dla Aptekarza 2.0” została dodana jako poprawka zgłoszona przez grupę posłów w pierwszym czytaniu projektu ustawy o zmianie ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach eksportowych oraz niektórych innych ustaw. Celem opracowanego w całości w Ministerstwie Rozwoju i Technologii projektu było rozszerzenie katalogu ubezpieczeń oferowanych przez Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych, oraz rozszerzenia liczby podmiotów uprawnionych do korzystania z ubezpieczeń gwarantowanych. Treść projektu w żaden sposób nie obejmowała materii regulowanych przepisami ustawy prawo farmaceutyczne. W konsekwencji zmiana objęta poprawką nie była w żaden sposób związana z regulacją obejmującą projekt 

Przepisy nazywane „Apteka dla Aptekarza 2.0” wprowadziły zmiany uniemożliwiające przejmowanie kontroli, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nad podmiotem prowadzącym aptekę ogólnodostępną przez osoby inne niż farmaceuci lub spółki z ich udziałem oraz przez podmioty, które już prowadzą, w sposób bezpośredni lub pośrednio, co najmniej 4 apteki ogólnodostępne. Zmiana wprowadzała kary finansowe za naruszenie wskazanych zakazów w wysokości od 50 tys. do 5 mln zł. Dodatkowo wojewódzki inspektor farmaceutyczny uzyskał prawo cofnięcia zezwolenia na ogólnodostępną aptekę podmiotowi, nad którym nastąpiło przejęcie kontroli wbrew zakazowi.

Prezydent podpisał ustawę o zmianie ustawy o ubezpieczeniach eksportowych, na skutek czego w życie weszły również przepisy Apteka dla Aptekarza 2.0, a następnie skierował do TK wniosek w trybie kontroli następczej.  Wątpliwości prezydenta wzbudziło m.in. to, że poprawki zgłoszone do projektu ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniach eksportowych wykraczały poza zakres przedmiotowy poprawek, które mogą być wnoszone w czasie postępowania ustawodawczego w Sejmie. Jak wskazał w uzasadnieniu wniosku prezydent: projekt nowelizacji opracowany został w Ministerstwie Rozwoju i Technologii i „na żadnym etapie prac rządowych nie zawierał regulacji prawnych, które w jakimkolwiek stopniu związane byłyby z materią regulowaną nowelizacją Prawa farmaceutycznego dokonaną w następstwie wniesienia poprawki do projektu ustawy podczas pierwszego czytania”. Nie był w związku z tym przedmiotem konsultacji społecznych w tym zakresie.

Werdykt

Skład ograniczył się do zbadania zgodności procedury uchwalania wskazanych przepisów z wymogami konstytucyjnymi. Ustalono, że kwestionowane przez Prezydenta poprawki, które ostatecznie uchwalono jako art. 2 i art. 12 zostały zgłoszone w trakcie pierwszego czytania ustawy i nie pozostawały w związku z uchwaloną ustawą. Ograniczenia w przejmowaniu kontroli nad apteką ogólnodostępną nie są bezpośrednio normatywnie związane z ubezpieczeniami gwarantowanymi przez Skarb Państwa, wspieraniem eksportu czy stworzeniem ram prawnych dla wsparcia projektów, które służą transformacji energetycznej Polski. Wskazano, że poprawki te nie pogłębiły zakresu przedmiotowego ustawy nowelizującej, zaś ich przyjęcie nie było niezbędne do całościowego zrealizowania koncepcji projektu ustawy. Treść poprawek wykraczała poza pierwotny zakres projektu. Zatem poprawki nie spełniały wymagań określonych w art. 118 i art. 119 Konstytucji.

Uchwalenie zakwestionowanych przepisów naruszyło także art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji, poprzez wykorzystanie prawa do zgłoszenia poprawki do projektu ustawy w sposób stanowiący obejście wymagań dotyczących inicjatywy ustawodawczej. Kwestionowana procedura naruszyła również konstytucyjną zasadę trzech czytań projektu ustawy nowelizującej (art. 119 ust. 1 Konstytucji).

Stwierdzono niezgodność art. 2 i art. 12 ustawy nowelizującej z art. 118 ust. 3 Konstytucji stwierdzając, że zakres poprawek stanowił w rzeczywistości nową inicjatywę ustawodawczą, zaś wnioskodawcy poprawek nie odnieśli się do wydatków związanych z wejściem w życie takiej zmiany w ustawie prawo farmaceutyczne.

W pozostałym zakresie umorzono postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na zbędność wydania wyroku.

Sędzia sprawozdawca Bartłomiej Sochański w uzasadnieniu wskazał, iż „Trybunał skoncentrował się przy rozpatrywaniu sprawy nad samym prawem do wnoszenia poprawek do projektu ustawy. Kluczowe znaczenie z perspektywy niniejszej sprawy ma określenie dopuszczalnego zakresu przedmiotowego poprawki. Dokonując wykładni językowej poprawki, które polegają na uzupełnieniu tekstu ustawy o nowe elementy z samej swojej istoty powinny pozostawać w związku ze złożonym w Sejmie przez wnioskodawcę projektem. Konkretne poprawki odnoszące się do projektu muszą pozostawać w odpowiednim powiązaniu z jego treścią, zaś ograniczenia związane z przejęciem kontroli nad apteką ogólnodostępną w żaden sposób nie są związane z ubezpieczeniami gwarantowanymi przez Skarb Państwa, wspieraniem eksportu czy stworzeniem ram prawnych dla wsparcia projektów, które służą transformacji energetycznej Polski”. Sędzia sprawozdawca zwrócił uwagę, że celem nowelizacji było wprowadzenie rozwiązań mających przeciwdziałać skutkom wybuchu pandemii COVID-19 oraz wojny na Ukrainie.

Istotny problem prawny

O ile nie sposób zakwestionować zasadności stanowiska, zgodnie z którym zakres poprawek jako niezwiązany w żaden sposób z projektem ustawy będącym przedmiotem prac legislacyjnych w istocie stanowi nową inicjatywę ustawodawczą. A tym samym uchwalenie przepisów „Apteka dla Aptekarza 2.0” poprzez wykorzystanie prawa do zgłoszenia poprawki do projektu ustawy w sposób stanowiło obejście wymagań dotyczących inicjatywy ustawodawczej co również stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady trzech czytań projektu ustawy nowelizującej.

O tyle samo postępowanie przed TK jest obarczone istotną wadą formalną, polegającą na nieprawidłowym obsadzeniu składu orzekającego. Warto zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym: „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski”. Skoro skład orzekający TK nie był prawidłowo obsadzony, to trybunał obradował w niepełnym składzie (osoby nieprawidłowo powołane nie są sędziami TK), nie doszło do wydania wyroku przez TK, a zatem nie może on zostać opublikowany. W konsekwencji przepisy wprowadzone z naruszeniem procedury ustawodawczej nadal pozostają w mocy. Publikacja na stronie TK nie zastępuje publikacji, o której mowa w art. 190 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 

W tym miejscu warto podkreślić, iż zakończyły się prace legislacyjne nad dwoma aktami prawnymi, których celem jest konwalidacja błędów w obsadzeniu TK oraz wyroków i postanowień wydanych z istotną wadą prawną tj. przez nieprawidłowo obsadzony skład. Pierwszy z nich to Ustawa z dnia 13 września 2024 roku przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, drugi zaś -Ustawa z dnia 13 września 2024 roku o Trybunale Konstytucyjnym. Obie ustawy zostały uchwalone 13 września 2024 roku i przekazane do Prezydentowi do podpisania. Dopiero po podpisaniu ustaw przez Prezydenta zostaną one opublikowane i z pewnymi wyjątkami wejdą w życie po 30 dniach od ich ogłoszenia.

Zgodnie z art. 10  ustawy -przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym „1. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego, zwanego dalej „Trybunałem”, wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293 oraz z 2018 r. poz. 1077) oraz wyroków Trybunału z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt K 34/15 (Dz. U. poz. 2129) i z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt K 35/15 (Dz. U. poz. 2147), a także osoba wybrana na jej miejsce, zwane dalej „osobami nieuprawnionymi do orzekania”, są nieważne i nie wywierają skutków określonych w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji”.

2. Postanowienia, o których mowa w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy uchylanej w art. 9 pkt 1, wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadała osoba nieuprawniona do orzekania, są nieważne i nie wywołują skutków prawnych.

3. Czynności procesowe dokonane w postępowaniach przed Trybunałem zakończonych orzeczeniami, o których mowa w ust. 1 i 2, wymagają powtórzenia.

4. Orzeczenia sądowe i ostateczne decyzje administracyjne, prawomocne w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, wydane w sprawach indywidualnych na podstawie stanu prawnego ukształtowanego wyrokami, o których mowa w ust. 1, pozostają w mocy.

5. W terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy Trybunał sporządza i podaje do wiadomości publicznej listę wyroków i postanowień nieważnych na mocy ust. 1 i 2. Lista podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Monitor Polski”.

Wnioski

Podsumowując należy wskazać, iż aktualnie obie ustawy tj. Ustawa z dnia 13 września 2024 roku - przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym oraz Ustawa z dnia 13 września 2024 roku o Trybunale Konstytucyjnym oczekują na podpis Prezydenta i publikację w dzienniku ustaw. 

Do dnia wejścia w życie Ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym – omawiany wyrok TK (sygn. K 15/23) nie zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym, bowiem został wydany przez nieprawidłowo obsadzony skład orzekający i jako taki nie podlega publikacji. 

Po dniu wejścia w życie ustawy wyrok wydany pod sygn. K 15/23 stanie się z mocy prawa nieważny, zaś czynności procesowe objęte postępowaniem prowadzonym pod sygn. K 15/23 zostaną powtórzone. 

Jeżeli po powtórzeniu czynności w prawidłowo obsadzonym składzie TK również stwierdzi niezgodność przepisów "Apteka dla Aptekarza 2.0" za niezgodne z konstytucją, to przedsiębiorcy na których nałożono karę grzywny lub którym cofnięto zezwolenie na ogólnodostępną aptekę podmiotowi, nad którym nastąpiło przejęcie kontroli wbrew zakazowi- będą mogli dochodzić odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art 417[1] kodeksu cywilnego.