29 miesięcy oczekiwania na decyzję. Bezczynność organu w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki
- banaszewska.pl
- 2 dni temu
- 4 minut(y) czytania
29 miesięcy oczekiwania na decyzję. Bezczynność organu w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki
Długotrwałe postępowanie administracyjne może nie tylko opóźnić formalne rozstrzygnięcie, lecz także realnie zablokować decyzje biznesowe przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że niemal dwuipółletnie oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, przy wielomiesięcznym braku jakichkolwiek czynności organu, stanowiło bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Za zasadne uznał również wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20 tys. zł. Dzisiaj analizujemy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2026 r., I GSK 952/26
Tło sprawy
Spółka prowadząca aptekę ogólnodostępną uzyskała w styczniu 2023 r. decyzję wojewódzkiego organu nadzoru farmaceutycznego zmieniającą posiadane zezwolenie. Od tej decyzji odwołała się organizacja samorządu aptekarskiego.
Odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji 3 lutego 2023 r., a 10 lutego zostało przekazane wraz z aktami centralnemu organowi nadzoru farmaceutycznego. Zgodnie z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego sprawa odwoławcza powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca.
Organ nie dotrzymał tego terminu. Przez pierwszych 21 miesięcy nie podejmował czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Dopiero w listopadzie 2024 r. poinformował spółkę o zamiarze zakończenia postępowania i umożliwił jej wypowiedzenie się co do materiału dowodowego. Po upływie wyznaczonego terminu ponownie przez kilka miesięcy nie wykonywał istotnych czynności. W maju 2025 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie akt.
Decyzja odwoławcza została wydana dopiero 10 lipca 2025 r., czyli po 29 miesiącach od wniesienia odwołania i już po złożeniu przez spółkę skargi na bezczynność.
Opóźnienie miało dla przedsiębiorcy wymiar praktyczny. Nierozpoznane odwołanie blokowało zakończenie odrębnego postępowania dotyczącego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Przedłużało to stan niepewności, utrudniało planowanie działalności i wiązało się z dodatkowymi kosztami jej prowadzenia. Organ wiedział o tej zależności już od lutego 2023 r.
Główny problem
Spór dotyczył trzech zasadniczych kwestii:
Czy szczególnie skomplikowany charakter sprawy może oznaczać, że mimo przekroczenia ustawowego terminu organ nie pozostaje w bezczynności?
Czy skala i okoliczności opóźnienia uzasadniały uznanie bezczynności za rażące naruszenie prawa?
Czy wydanie decyzji po wniesieniu skargi eliminowało potrzebę wymierzenia organowi grzywny?
Organ argumentował, że opóźnienie wynikało z okoliczności od niego niezależnych, w tym ze skomplikowanego charakteru sprawy. Kwestionował także wysokość grzywny, wskazując między innymi, że ostatecznie rozpoznał odwołanie, a cel postępowania został osiągnięty.
Rozstrzygnięcie
Wojewódzki sąd administracyjny stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, i wymierzył mu grzywnę w wysokości 20 tys. zł.
Ponieważ decyzja odwoławcza została wydana jeszcze przed rozpoznaniem skargi przez sąd, postępowanie umorzono w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Późniejsze wydanie decyzji nie przeszkodziło jednak sądowi w ocenie wcześniejszej bezczynności ani w zastosowaniu sankcji finansowej.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. Tym samym utrzymał ocenę, że doszło do bezczynności o kwalifikowanym, rażącym charakterze oraz że grzywna w wysokości 20 tys. zł była uzasadniona.
Dlaczego sąd uznał bezczynność za rażącą
NSA podkreślił, że bezczynność jest oceniana na podstawie obiektywnego kryterium: sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym ani w terminie dodatkowo wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a.
Na samo stwierdzenie bezczynności nie wpływa przyczyna opóźnienia. Skomplikowany charakter sprawy, działania strony czy trudności organizacyjne mogą mieć znaczenie przy ocenie stopnia naruszenia, ale nie zmieniają faktu, że ustawowy termin upłynął bez wydania decyzji.
W tej sprawie organ nie korzystał również z mechanizmu przewidzianego na wypadek niemożności terminowego zakończenia postępowania. Nie zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie wykazał też, na czym konkretnie miał polegać szczególnie skomplikowany charakter postępowania.
Za uznaniem naruszenia za rażące przemawiały przede wszystkim:
ponad dwudziestokrotne przekroczenie miesięcznego terminu na rozpoznanie odwołania;
brak realnych czynności przez pierwszych 21 miesięcy;
brak dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby uzasadnić czas trwania sprawy;
kolejne miesiące bezczynności już po umożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem;
świadomość organu, że nierozpoznane odwołanie blokuje inne postępowanie ważne dla działalności spółki;
brak zawiadomień o zwłoce i nowym terminie rozstrzygnięcia.
Sąd uznał, że tak długiego i niewyjaśnionego zaniechania nie można pogodzić z zasadą szybkości postępowania administracyjnego.
Dlaczego wydanie decyzji nie uchroniło organu przed grzywną
Wydanie decyzji po wniesieniu skargi spowodowało jedynie, że sąd nie musiał już zobowiązywać organu do rozpoznania odwołania. Nie usunęło natomiast skutków wcześniejszego naruszenia ani nie pozbawiło sądu możliwości jego oceny.
Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest odszkodowaniem dla przedsiębiorcy. Pełni funkcję dyscyplinującą, prewencyjną i represyjną. Ma skłonić organ do przestrzegania terminów i przeciwdziałać podobnym zaniedbaniom w przyszłości.
Ustalając wysokość grzywny, sąd mógł jednak uwzględnić praktyczne skutki bezczynności: przedłużającą się niepewność przedsiębiorcy, utrudnienia w planowaniu działalności oraz dodatkowe koszty prowadzenia apteki. Okoliczności te nie służyły wyliczeniu rekompensaty, lecz ocenie skali i dolegliwości naruszenia.
NSA uznał, że kwota 20 tys. zł mieściła się w ustawowych granicach i została oparta na obiektywnych przesłankach. Nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania sędziowskiego.
Praktyczne wnioski
Upływ terminu jest kluczowy dla stwierdzenia bezczynności. Organ nie może skutecznie twierdzić, że bezczynności nie było tylko dlatego, że sprawa była trudna. Jeżeli nie jest w stanie zakończyć postępowania w terminie, powinien formalnie poinformować stronę o przyczynach opóźnienia i wskazać nową datę załatwienia sprawy.
Sama aktywność formalna może nie wystarczyć. Pojedyncze pisma wysyłane po wielomiesięcznych okresach milczenia nie wyłączają odpowiedzialności, jeżeli nie prowadzą realnie do zakończenia postępowania.
Późniejsze wydanie decyzji nie usuwa wcześniejszej bezczynności. Organ może zakończyć sprawę po wniesieniu skargi, ale sąd nadal może stwierdzić naruszenie, zakwalifikować je jako rażące i wymierzyć grzywnę.
Skutki biznesowe opóźnienia mają znaczenie. Jeżeli brak decyzji blokuje inne postępowania, inwestycje, reorganizację działalności albo zakończenie operacji, warto dokumentować tę zależność oraz ponoszone koszty. Nie przesądza to automatycznie o wysokości sankcji, ale może wpływać na ocenę wagi naruszenia.
Dla podmiotów regulowanych liczy się aktywne zarządzanie postępowaniem. Należy monitorować terminy, zachowywać korespondencję, dokumentować brak czynności organu oraz konsekwencje operacyjne zwłoki. Po wyczerpaniu wymaganych środków procesowych skarga na bezczynność może służyć nie tylko wymuszeniu rozstrzygnięcia, lecz także uzyskaniu sądowego potwierdzenia, że organ naruszył prawo.
Znaczenie sprawy
Wyrok pokazuje, że terminy postępowania administracyjnego nie są jedynie wymogiem formalnym. W sektorach regulowanych, w których decyzje organu wpływają na możliwość prowadzenia, zmiany lub zakończenia działalności, wielomiesięczna bezczynność może tworzyć wymierne ryzyko ekonomiczne. Administracja powinna zarządzać sprawą w sposób pozwalający pogodzić jej rzetelne wyjaśnienie z obowiązkiem terminowego działania. Samo powołanie się na złożoność prawną postępowania nie zastępuje konkretnych czynności ani wymaganej komunikacji ze stroną.
